El presidente estadounidense, Donald Trump, advirtió recientemente que recortará (aún más) la asistencia a los países centroamericanos, debido a que no han cumplido con disminuir la expulsión de ciudadanos que se dirigen a la frontera estadounidense. Esta amenaza obedece a varios factores del contexto actual: la puja por la reforma migratoria en EE. UU., las relaciones con México, la campaña por la Presidencia 2020, las discusiones en torno a los resultados de décadas de asistencia y una medida de presión para los países del Triángulo Norte de Centroamérica.

Con respecto a lo primero, la caravana de migrantes centroamericanos hasta la frontera de EE. UU. se ha constituido en uno de los aspectos más polémicos de la Administración Trump, pues se vincula a la construcción del famoso muro, al maltrato de niños y separación de familias en la frontera, así como a las tensiones para modificar las leyes migratorias. Recordemos que hubo un cese de actividades de diversas oficinas del Gobierno a inicios de 2019 por desacuerdos en lo relativo al presupuesto para el muro. La discusión en el Congreso es ardua con respecto al modo en que se articularán los objetivos de seguridad nacional con la problemática migratoria.

A su vez, la relación con Centroamérica en temas de seguridad y migración está condicionada por las relaciones EE. UU.-México. El presidente Andrés Manuel López Obrador planteó un proyecto alternativo para generar fuentes de trabajo que, por un lado, busca brindar oportunidades a los migrantes en la frontera sur de México, mientras plantea una serie de megaproyectos en la región.[1]En efecto, EE. UU. informó que destinará 5 millones de dólares a través de empresas privadas para el desarrollo de los Estados del sur de México. Estos proyectos, si bien son nuevos, tienen una continuidad con las anteriores administraciones de ambos países para proteger lo que EE. UU. considera la “frontera del siglo XXI”.[2]

El tema migratorio ha sido utilizado por Donald Trump como pilar en su discurso de “hacer a América grande de nuevo”. La caravana migrante le sirvió para lograr votos a favor de los republicanos en las elecciones legislativas de noviembre de 2018. Mostró que hay una porción de estadounidenses que le apoya en un necesario e inminente cierre de la frontera. Este uso de la cuestión migratoria como materia de campaña es bastante claro, sabiendo que el presidente puede solicitar recortes a la ayuda extranjera, pero que es el Congreso el que vota el presupuesto.

Por ello, son fundamentales las decisiones que se tomen en el ámbito legislativo. Apenas asumió la Presidencia, Trump decidió un enorme recorte en el plano de la asistencia que no fue aprobado por el Congreso, pues demócratas y republicanos votaron en contra. Es probable que suceda algo similar con la asistencia para Centroamérica, sabiendo que diversos sectores coinciden en que es la vía más efectiva para reducir la llegada de migrantes a la frontera de EE. UU. y reducir las actividades criminales. En este punto, la asistencia para el desarrollo y la cuestión migratoria “son una misma cosa”. Así es planteado por los principales think tanks estadounidenses. Por ejemplo, la Brookings Institution condena las amenazas de recorte realizadas por Trump y recomienda que el Gobierno adopte una respuesta de tres vías:

• La primera es que EE. UU. apoye los esfuerzos contra la corrupción en los países del Triángulo Norte, y aquí entramos en el controversial terreno de la asistencia judicial (ver más abajo). En el caso de Guatemala, se insiste en la necesidad de permanencia de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). En términos generales, se apunta que debe seguir fluyendo asistencia a la policía para el combate de las pandillas; asistencia técnica para mejorar los sistemas tributarios y aumentar los ingresos del Gobierno.
• Una segunda política debería perseguir objetivos a corto plazo, como garantizar la seguridad alimentaria. Se espera que la ayuda aporte a mejorar la educación y la salud.
• La tercera vía es permitir que los migrantes permanezcan legalmente en los EE. UU., entendiendo que una entrada ilegal o más difícil fortalece a los grupos criminales. El estatus legal permitirá que los migrantes trabajen, paguen impuestos e impulsen las economías locales.[3]

Desde el Wilson Center se plantea que el recorte de los programas de asistencia a los países del Triángulo Norte significaría desechar las mejores herramientas que tiene Washington para abordar el problema de la migración. En este marco, se sugiere continuar financiando los esfuerzos para reducir la violencia y, al mismo tiempo, presionar para “drenar el pantano” de la corrupción en la región. Para ello, es fundamental tener “socios confiables” (¿gobiernos títeres?) y El Salvador, donde un outsider con una agenda anticorrupción acaba de llegar a la Presidencia, puede ser una esperanza.[4]

Este tipo de posturas y los planteos en el Congreso, parten del común acuerdo de que es necesario y conveniente que EE. UU. sea “proveedor” de asistencia, aunque en los hechos la asistencia no ha demostrado cambios sustanciales en las condiciones estructurales en los países receptores. Esta situación se debe, en parte, a los intereses reales detrás de organismos como USAID: garantizar la expansión de las empresas (comercio-inversiones) y el complejo industrial-militar estadounidense.[5] Estos intereses fomentan la dependencia de las economías centroamericanas respecto de la de EE. UU., que a su vez otorga a EE. UU. un rol protagónico en la toma de decisión de asuntos domésticos (soberanos) de estos países (ordenamiento jurídico, aspectos de seguridad, salud, educación, etc.) en un esquema asimétrico en el que EE. UU. acostumbra a “condicionar” la ayuda.

En el caso de Centroamérica, para el presupuesto de asistencia 2019 se exige a cambio “compromiso para implementar reformas que reduzcan la migración ilegal, la corrupción y la impunidad”.[6] Lo curioso de este condicionamiento para la ayuda es que la impunidad, la inseguridad y la corrupción tienen mucho que ver con los escenarios propiciados por la asistencia económica y, sobre todo, para la seguridad, de EE. UU. en América Latina, desde la Guerra Fría hasta la actualidad, poco interesada en resolver problemas estructurales (ese nunca es el objetivo, pues implicaría en algún momento acabar con la relación asimétrica y dependiente que subyace a la práctica de asistencia y la noción de desarrollo planteada por el sector público-privado estadounidense).[7]

Las cifras de la asistencia 2017-2019

El 13 de marzo de 2017, el Gobierno de Donald Trump ya anunciaba, mediante la Orden Ejecutiva presidencial 13781, un recorte a la asistencia para el desarrollo del 30%. Esto suponía, para algunos países centroamericanos como Nicaragua, Costa Rica o Panamá, recortes del 98%, 78% y 64%, respectivamente.[8] En el presupuesto para el año fiscal 2019 el Gobierno de EE. UU. ha solicitado un monto de 252,8 millones de dólares para promover en Centroamérica la “buena gobernanza, la prosperidad económica y la mejora de la seguridad en la región”.[9] Como veremos, la mayoría de esta ayuda está enfocada en el ámbito de la seguridad.

La ayuda prevista por EE. UU. para el año 2019 al conjunto de países centroamericanos asciende a 224.100.000 dólares en materia de seguridad. Sumada a la ayuda ya recibida en 2014 (100.000.000) y en 2016 (205.000.000), el total dedicado a esta región por EE. UU. en el último lustro llega a 529.100.000 dólares.[10] Si desglosamos los datos para 2019, vemos que la asistencia a la seguridad se distribuye de la siguiente manera: financiación militar extranjera (30.000.000), educación militar internacional y formación (4.100.000) y control internacional de narcóticos y reforma legal (190.000.000).[11] Estos datos conectan con la preocupación estadounidense por penetrar los sistemas legales de la región en un contexto de auge del lawfare o guerra jurídica.

Asistencia para la reforma jurídica (una crítica)

La reforma judicial forma parte, al menos desde los ’80, de los programas de la asistencia para el desarrollo bilateral provista por EE. UU., en el marco de la presión para adaptar a los Estados a las necesidades del mercado y a las normas del sistema internacional neoliberal. De esto se ocupa la USAID junto con otros programas cuyos presupuestos figuran en el Presupuesto de Asistencia Extranjera: Promoción de la Democracia, Economic Support Fund, INCLE, Development Assistance Account (especialmente dedicada a programas de transparencia).

Entre los diversos objetivos y misiones de la asistencia encontramos el de “Promover Responsabilidad y Transparencia”, que incluye lograr “sistemas jurídicos libres y justos”, habilitando así la asistencia para participar en reformas jurídicas que se orienten (supuestamente) a ese fin. Estas reformas se enmarcan en los programas de “gobernanza” vinculados, entre otras cosas, a las “reformas anticorrupción”, “manejo público y reformas de políticas”, siendo los programas de “Rule of Law” los que están directamente destinados a: aumentar la autoridad legal, garantizar los derechos en el proceso democrático y proveer la justicia como servicio.[12]

Un dato fundamental es que la mayoría de los programas de USAID, incluidas las reformas judiciales, se llevan a cabo a través del sector privado, por medio de contratistas que brindan el “servicio” de asesoramiento, evaluación de los sistemas jurídicos locales, lineamientos para implementación de reformas, etc. Un ejemplo es el de Democracy International que, desde 2009, hace evaluaciones e imparte talleres de asesoría para evaluar el Estado de derecho, asistencia técnica electoral y prevención de los homicidios.[13]

En la implementación de la reforma jurídica orientada al rule of law, se destacan los programas llevados a cabo en México y los países de Centroamérica.

En México, los resultados en estos programas (para 2018) advertían que se habían asesorado a más de 30.000 funcionarios del sector judicial, en los marcos del nuevo sistema judicial (también reestructurado por vía de las asesorías y programas de la USAID). La USAID también apoyó los cambios en los contenidos de programas de licenciaturas/carrera de derecho para regular la profesión.[14] Además, desde 2004 lleva a cabo programas de reforma al sector judicial, el cual avanza hasta la fecha en los programas PRODERECHO implementado por Management Systems International, el cual cambió de nombre a PROJUST y que ahora es implementado por Chemonics International.[15]

Guatemala tampoco está exenta de este tipo de programas. Ha sido laboratorio de EE. UU. en muchos sentidos, desde el golpe a Jacobo Arbenz y las reformas siguientes, hasta la actualidad con la aplicación del Proyecto de Reformas al sector Justicia y Seguridad, el cual comenzó en 2012 y terminó en 2018. Se encuentra a cargo de la empresa Checchi and Company Consulting, Inc.[16]Esta misma empresa recibió un contrato para implementar el proyecto de Fortalecimiento del Sector de Justicia en El Salvador desde 2008 hasta 2012. Además de la implementación de programas en el área de la Policía Nacional y de asistencia a víctimas de la violencia doméstica y sexual, también trabajó en el seguimiento de investigaciones criminales y con organizaciones de la sociedad civil salvadoreña para “mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de justicia penal”.[17] Además está el programa de anticorrupción implementado por USAID que promueve reformas de transparencia y rendición de cuentas del Gobierno el cual es parte del sector Gobierno y Sociedad Civil, el cual implementa USAID pero también otros financiamientos que provienen del fondo de Ayuda Económica, según el portal de USAID El Salvador.[18]